#การใช้สิทธิตามสัญญาไม่ใช่คำสั่งทางปกครองไม่ต้องปฏิบัติตาม พรบ.#วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ #จริงหรือไม่?
" ชนใดประพฤติธรรม ในธรรมที่พระพุทธเจ้ากล่าวดีแล้ว ชนเหล่านั้นจักข้ามแดนมฤตยูที่ข้ามได้ยาก" (พุทธภาษิต)
เมื่อสัญญาทางปกครองเกิดขึ้นแล้ว การดำเนินการใดๆ ของคู่สัญญาที่เกิดขึ้นระหว่างสัญญากับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเป็นการใช้สิทธิตามสัญญา
1. ความหมายการใช้สิทธิตามสัญญา
การใช้สิทธิตามสัญญา ในกรณีสัญญาทางปกครอง ไม่ได้มีกฎหมายบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรโดยชัดแจ้ง จึงต้องพิจารณาตามกฎหมายว่าด้วยสัญญาตามกฎหมายแพ่ง ซึ่งถือว่าเป็นกฎหมายพื้นฐานของกฎหมายทุกประเภท
ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยลักษณะสัญญา ได้กำหนดเมื่อเกิดสัญญาแล้ว จะมีผลที่เกิดขึ้นตามสัญญา ได้แก่
-ผลสัญญาทั่วไป ได้แก่ ผลผูกพันตามข้อสัญญา, การแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อสัญญา
-,ผลสัญญาเพื่อประโยชน์บุคคลภายนอก
-ผลแห่งสัญญาต่างตอบแทน ได้แก่ ผลสัญญาต่างตอบแทนในการชำระหนี้, ผลสัญญาต่างตอบแทนในผลแห่งภัยพิบัติ
-มัดจำและเบี้ยปรับ
-การเลิกสัญญา
การดำเนินการใดๆ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในฐานะคู่สัญญาที่สืบเนื่องจากสัญญาในฐานะคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่ว่าจะเป็น การแก้ไขข้อสัญญา,กำหนดกำหนดเบี้ยปรับ, การส่งมอบงานและตรวจรับงาน,การชดเชยค่าสัญญาที่มีการเปลี่ยนแปลง, การขยายระยะเวลาตามสัญญาตามมติคณะรัฐมนตรีที่ช่วยเหลือผู้ประกอบการ, การบอกเลิกสัญญา,การสงวนเบี้ยปรับ การริบหลักประกัน, การโอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญา, การต่อสัญญา เป็นต้น ถือว่า เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาทั้งสิ้น ไม่ได้มีลักษณะการใช้อำนาจตามกฎหมายบังคับแต่ฝ่ายเดียว จึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง ตามคำนิยามมาตรา 3 ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เพราะขาดคุณลักษณะของ “การใช้อำนาจตามกฎหมาย”
2.ประเภทคดีและคำบังคับกรณีพิพาทอันเกิดจากการใช้สิทธิตามสัญญา
การฟ้องคดีที่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาเป็นการฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) มิใช่เป็นคดีประเภทเพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือการกระทำอื่นใดตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่ง การฟ้องคดีประเภทสัญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) จะต้องเป็นคำขอที่ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับได้ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (3) คือ พิพากษาให้เงิน แต่กรณีที่มีคำขอให้เกิดการใช้สิทธิตามสัญญา เช่น ขอให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา, เพิกถอนการริบหลักประกัน, เพิกถอนคำสั่งที่ไม่อนุญาตให้ขยายระยะเวลาตามสัญญา หรือให้คู่สัญญาต่อหรือระยะเวลาตามสัญญา เป็นต้น เป็นคำขอที่ศาลไม่อาจคำบังคับได้ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (3) ฉะนั้นคำขอที่เกิดจากการใช้สิทธิตามสัญญาจะต้องเป็นคำขอให้ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินเท่านั้น (คำขอให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ มักจะใช้กับคดีละเลยหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติกับคดีละเมิดตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) และ (3) )
3.เงื่อนไขการฟ้องคดี
ผู้มีอำนาจฟ้องคดีกรณีข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้สิทธิตามสัญญา จะต้องเป็นผู้ถูกโต้แย้งสิทธิเท่านั้น คือ จะต้องมีการโต้แย้งสิทธิตามสัญญา กรณีที่เจ้าหน้าที่หรือฝ่ายปกครองอยู่ระหว่างการดำเนินการที่จะใช้สิทธิตามสัญญาและยังไม่ถึงขึ้นมีการโต้แย้งสิทธิตามสัญญา คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งจะนำคดีมาฟ้องศาลโดยอ้างว่าเป็นผู้อาจจะเดือนร้อนหรือเสียหายอันมิอาจหลีกเลี่ยงไม่ได้
สำหรับเงื่อนไขการฟ้องคดีของการกระทำที่คู่สัญญาได้รับความเสียหายนั้น มาตรา 42 ไม่ได้บังคับว่า เมื่อเจ้าหน้าที่หรือฝ่ายปกครองใช้สิทธิตามสัญญาแล้วจะต้องมีการอุทธรณ์คำสั่งเสียก่อนถึงจะฟ้องคดีได้ มาตรา 42 บังคับเฉพาะกรณีคำสั่งทางปกครองที่จะต้องมีการแก้ไขเยียวยาก่อนที่จะนำคดีมาฟ้องก่อน คือ จะต้องมีการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองเท่านั้น กรณีข้อพิพาทอันเกิดจากสัญญาทางปกครองเมื่อมีการโต้แย้งสิทธิตามสัญญา ก็ก่อให้เกิดสิทธิฟ้องคดีโดยตรงทันที โดยมิได้ต้องการอุทธรณ์คำสั่งที่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาก่อนแต่อย่างใด
4. การตรวจความชอบด้วยกฎหมายของการใช้สิทธิตามสัญญาของฝ่ายปกครอง
แม้ว่าการกระทำของฝ่ายปกครองจะใช้สิทธิตามสัญญา หลักเกณฑ์ในการตรวจสอบว่าการใช้สิทธิดังกล่าวคือ ข้อสัญญา เป็นสำคัญ แต่อย่างไรก็ตาม ในการปฏิบัติตามสัญญาของฝ่ายปกครองนั้นมีหลักเกณฑ์ที่กำหนดระเบียบปฏิบัติภายในของหน่วยงานราชการที่จะต้องปฏิบัติเพื่อให้เกิดความชัดเจน ความโปร่งใส่ ตรวจสอบได้นั้นคือระเบียบว่าด้วยพัสดุฯ ซึ่งอาจจะเป็นระเบียบสำนักงานนายกรัฐมนตรีว่าด้วยพัสดุฯ หรือระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าพัสดุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือระเบียบว่าด้วยพัสดุเฉพาะของหน่วยงานนั้นๆ แม้ว่าระเบียบพัสดุ จะมีผลผูกพันต่อบุคคลภายนอกก็ตาม แต่การใช้สิทธิตามสัญญาของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยพัสดุ ด้วยการกระทำใดๆ ที่เกี่ยวเนื่องด้วยสัญญาจะต้องปฏิบัติภายในขอบเขตของระเบียบว่าด้วยพัสดุฯ ด้วย
นอกจากนั้น ในกรณีที่การใช้สิทธิตามสัญญาที่เป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองในสัญญาทางปกครองที่มีอำนาจบังคับแก่เอกชนคู่สัญญา โดยที่ฝ่ายเอกชนไม่จำต้องยินยอมด้วย เช่น การแก้ไขสัญญาฝ่ายเดียว, การต่อระยะเวลาในสัญญาตามมติคณะรัฐมนตรีในการช่วยเหลือผู้ประกอบการในกรณีต่างๆ, การบอกเลิกสัญญา การขอรับเงินชดเชยค่างานก่อสร้าง (ค่า K) เป็นต้น แม้จะเป็นการใช้สิทธิตามสัญญา แต่ลักษณะของการกระทำจะต้องใช้อำนาจมหาชนในการบังคับในลักษณะที่ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือกว่า และวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อประโยชน์สาธารณะ นั้น แม้จะไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง แต่ก็มีลักษณะการะทำและมีผลเช่นเดียวกับคำสั่งทางปกครอง ในการดำเนินการใช้สิทธิตามสัญญาในกรณีเช่นนี้จึงต้องเป็นกรณีที่จำเป็นและเพื่อประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งมีความโปร่งใส่ในการดำเนินด้วย แต่ด้วยสัญญาทางปกครองมิได้มีกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรกำหนดขึ้นการใช้สิทธิตามสัญญาเพื่อให้เกิดความโปร่งใสและเป็นธรรม ดังนั้น ลักษณะของกระบวนพิจารณาในการใช้สิทธิตามสัญญาจะต้องนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในฐานะกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่งมาเทียบเคียงในการใช้กฎหมายมาบังคับใช้โอยอนุโลมเท่าที่ไม่ขัดต่อลักษณะของสัญญาและผลของสัญญาทางปกครอง ได้แก่
หลักความกลางของเจ้าหน้าที่ คือ เจ้าหน้าที่จะใช้สิทธิตามสัญญาจะต้องมีความเป็นกลาง ไม่มีส่วนได้เสีย ตามมาตรา 12 เช่น เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองคู่สัญญาจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญากับคู่สัญญาเอกชน โดยที่ตนเองมีข้อพิพาทส่วนตัวกับคู่สัญญาในเรื่องอื่นๆ ไม่ได้
หลักการรับฟังคู่กรณี คือ ในการใช้สิทธิตามสัญญาที่มีผลกระทบต่อสิทธิขิงคู่สัญญาจะต้องมีกระบวนรับฟังคู่สัญญาฝ่ายเอกชนเสียก่อน เว้นแต่จะเป็นข้อยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง
หลักการให้เหตุผล คือ ในการใช้สิทธิตามสัญญาที่มีกระทบคู่กรณีจะต้องจัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งของการใช้สิทธิตามสัญญา เช่น การบอกเลิกสัญญา, การไม่ต่อระยะเวลาในสัญญาตามมติคณะรัฐมนตรีในการช่วยเหลือผู้ประกอบการจะต้องให้เหตุผลเสมอ
นอกจากนี้บทบัญญัติอื่นๆ ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ก็อาจนำมาใช้กับการใช้สิทธิตามสัญญาเช่น การพิจารณาใหม่ สิทธิของคู่กรณี การยกเลิกหรือเพิกถอนการใช้สิทธิตามสัญญาที่ดำเนินการไปแล้ว เป็นต้น แต่ทั้งนี้จะขัดแย้งกับข้อสัญญาไม่ได้
สรุปได้ว่า หลักเกณฑ์ในการตรวจสอบตรวจการใช้สิทธิตามสัญญาว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คือ
1. ข้อสัญญา
2. ระเบียบว่าด้วยพัสดุ และระเบียบภายในอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น มติคณะรัฐมนตรี
3.พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในฐานะกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่ง
ฉะนั้นเป็นการเข้าใจผิดอย่างยิ่งว่า การใช้ตามสัญญา ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง จึงไม่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หากกระบวนการใช้สิทธิตามสัญญาใดขาดความโปร่งใส่และขาดความเป็นธรรมตามมาตรฐานขั้นต่ำที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองก็ถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นเหตุให้ศาลปกครองพิพากษาให้เจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานฝ่ายปกครองชดใช้ค่าเสียหายให้แก่เอกชนคู่สัญญาอันเกิดจาการใช้สิทธิตามสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้
ตัวอย่างคำพิพากษาหรือคำสั่งศาลปกครองสูงสุด
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.156/2553 แม้การใช้ดุลพินิจมีคำสั่งยกเลิกการประกวดราคาจ้างกำจัดมูลฝอยพื้นที่รามอินทราของผู้ถูกฟ้องคดี (กรุงเทพมหานคร) ไม่อาจถือได้ว่าเป็นคำสั่ง ทางปกครองตามข้อ 1 (3) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2543) ออกตามความใน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งในขณะที่กฎกระทรวงดังกล่าวยังไม่ประกาศบังคับใช้ก็ตาม แต่ในการประกวดราคาจัดจ้าง ฝ่ายผู้ว่าจ้างต้องประกาศชี้ชวนให้ฝ่ายผู้จะเข้าเป็นผู้รับจ้าง เข้าเสนอใบประกวดราคาโดยกำหนดคุณสมบัติ เงื่อนไขต่างๆ ของผู้เข้าประกวดราคา เมื่อผู้เข้าประกวดราคาเป็นผู้ประกวดราคาได้จึงเปรียบเสมือนเป็นการเสนอหรือสนองของคู่สัญญา ซึ่งเป็นพันธกรณีที่ฝ่ายผู้ว่าจ้างกับผู้เข้าเสนอเป็นผู้รับจ้างที่จะต้องปฏิบัติซึ่งกันและกันในฐานะคู่สัญญาก่อนจะมีการทำสัญญาว่าจ้างในลำดับต่อไป การจะยกเลิกประกวดราคาจึงมีสถานะไม่แตกต่างกับการเลิกสัญญา คู่กรณีฝ่ายที่จะบอกเลิกสัญญาหรือยกเลิกการประกวดราคาต้องมีเหตุอันสมควรจึงจะยกเลิกได้ และแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะมีอำนาจในการยกเลิกการประกวดราคาได้ตามข้อ 49 ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การพัสดุ พ.ศ. 2538 และตามข้อ 6.5 วรรคหนึ่ง ของเอกสารประกวดราคาจ้างตามประกาศกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ 21 เมษายน 2540 ก็ตาม แต่การมีคำสั่งยกเลิกการประกวดราคาดังกล่าวจะต้องมีเหตุผลเพียงพอ ที่สามารถแสดงให้เห็นได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบ ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่มุ่งประสงค์ให้เกิดความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้างและสามารถตรวจสอบได้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีได้ผ่านขั้นตอน การคัดเลือกจากการประกวดราคาแล้ว แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการประกวดราคาโดยมิได้ระบุเหตุผลที่ประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งดังกล่าว รวมทั้งไม่ได้แจ้งเหตุผลใดๆ ในคำสั่งว่าไม่เห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาอย่างไร คำสั่งยกเลิกการประกวดราคาของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยอำเภอใจ ซึ่งขัดต่อหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดใน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนั้น คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี ที่สั่งยกเลิกการประกวดราคาจ้างกำจัดมูลฝอยพื้นที่รามอินทราจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ ส่วนคำขอท้ายอุทธรณ์ที่ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีลงลายมือชื่อในสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีดำเนินงานโครงการพิพาทนั้น เป็นการขอให้ศาลใช้อำนาจอนุมัติการจ้างแทนผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นคำขอที่ศาลไม่อาจกำหนดคำบังคับให้ได้ ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที 251/2553 แม้การประกาศประกวดราคาซื้อด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ ซื้อคอนกรีตผสมเสร็จ จะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปสู่การจัดทำสัญญาซื้อคอนกรีตผสมเสร็จสำหรับนำไปใช้ในการก่อสร้างคันคูน้ำและอ่างเก็บน้ำ ซึ่งเป็นการก่อสร้างเพื่อประโยชน์ของประชาชนอันเป็นงานด้านสาธารณูปโภคหรือการบริการสาธารณะ และมีเงื่อนไขการประกวดราคากำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยึดหลักประกันซองได้หากผู้ฟ้องคดีไม่เข้าเสนอราคาก็ตาม แต่การจัดซื้อคอนกรีตผสมเสร็จดังกล่าวก็เป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (กรมชลประทาน) เท่านั้น หาได้เป็นสิ่งสาธารณูปโภคด้วยไม่ ดังนั้น สัญญาหลักประกันซองเพื่อนำไปสู่การจัดทำสัญญาซื้อขายคอนกรีตผสมเสร็จระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดี จึงมิใช่สัญญาที่ให้ผู้ฟ้องคดีจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ สัญญาหลักประกันซองดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีหนังสือแจ้งยึดหลักประกันซอง ก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญา ไม่เป็นการใช้อำนาจกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 168/2553 การบอกเลิกสัญญาทางปกครองที่เนื่องมาจากผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างอาคารให้แล้วเสร็จตามสัญญานั้น เป็นการใช้สิทธิฝ่ายเดียวของคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่มีเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นการใช้สิทธิตามสัญญามีผลทำให้สัญญาจ้างต้องสิ้นสุดลง มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดี (มหาวิทยาลัยราชภัฏกำแพงเพชร) ที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญาหรือสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่โดยออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้าทำงานก่อสร้างต่อไปได้ คำขอให้ยกเลิกคำสั่งบอกเลิกสัญญาจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีในข้อหานี้จึงเป็นคำขอที่ศาลไม่อาจกำหนด คำบังคับได้ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (3) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ประกอบกับ คำขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนสัญญาจ้างที่ผู้ถูกฟ้องคดีทำกับผู้รับจ้าง รายใหม่นั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีมิได้เป็นคู่สัญญาจ้างดังกล่าว จึงไม่ใช่ผู้เดือดร้อนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดี ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติข้างต้น ในส่วนของคำขอให้ศาลสั่งยกเลิกการเรียกค่าปรับนั้น หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการใช้สิทธิเรียกค่าปรับดังกล่าวไม่ชอบตามข้อกำหนดในสัญญา ผู้ฟ้องคดีก็มีสิทธิที่จะปฏิเสธหรือเพิกเฉยไม่ชดใช้ค่าปรับแก่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ ส่วนคำขอให้ศาลมีคำสั่งยกเลิกหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่เรียกให้ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ส่งเงินค้ำประกันแก่ ผู้ถูกฟ้องคดีนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ธนาคารกรุงเทพฯ ยังมิได้ชำระเงินประกันแก่ ผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด คำฟ้องในข้อหานี้จึงถือไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิฟ้องคดี ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ส่วนกรณีที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการ สูญเสียรายได้ในค่างวดงานที่เหลือตามสัญญา เสียชื่อเสียงในการประมูลรับงานกับทางราชการนั้น หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าความเสียหายดังกล่าวเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาโดยไม่ชอบตามข้อกำหนดในสัญญา ผู้ฟ้องคดีก็ชอบที่จะใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายได้ การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการติดบัญชีผู้ทิ้งงานนั้น ผู้ฟ้องคดียังไม่ได้ถูกสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงานตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีที่อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการติดบัญชีผู้ทิ้งงานจึงไม่อาจรับฟังได้
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๘๓/๒๕๕๑ สัญญาจ้างก่อสร้างเขื่อน ค.ส.ล. (ดาดท้องคลอง) ราวเหล็กและบันได คลองไผ่สิงห์โต ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการจ้างก่อสร้างผนังคอนกรีตริมคลองเป็นแนวต่อจากแนวเขื่อนเดิมถึงจุดที่กำหนดให้ ความยาวประมาณ ๗๐๐ เมตร เพื่อป้องกันดินริมตลิ่งทรุดและน้ำท่วมบ้านเรือนราษฎรเสียหาย ซึ่งเป็นประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง อันเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งตามข้อ ๑๓๑ ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ กำหนดว่า ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาหรือข้อตกลงในกรณีที่มีเหตุอันเชื่อได้ว่าผู้รับจ้างไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด วรรคสอง กำหนดว่า การตกลงกับคู่สัญญาที่จะบอกเลิกสัญญาหรือข้อตกลง ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพิจารณาได้เฉพาะกรณีที่เป็นประโยชน์แก่กรุงเทพมหานครโดยตรงหรือเพื่อแก้ไขข้อเสียเปรียบของกรุงเทพมหานครในการที่จะปฏิบัติตามสัญญาหรือข้อตกลงนั้นต่อไป ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีดำเนินการก่อสร้างตามสัญญาโดยได้ส่งมอบงานและได้รับเงินค่าจ้างตามสัญญาถึงงวดที่ ๕ แต่จากรายงานผลการควบคุมงานก่อสร้างปรากฏว่ามีอุปสรรคหรือเหตุขัดข้องในการก่อสร้าง คือ มีเสาไฟฟ้า สายโทรศัพท์ ท่อประปา และบ้านเรือนราษฎรรุกล้ำกีดขวางอยู่ในแนวก่อสร้างเขื่อนผู้ถูกฟ้องคดีรับทราบปัญหาและอุปสรรคแล้วจึงได้พิจารณาอนุมัติให้ต่ออายุสัญญาจ้างถึง๕ ครั้ง ตามบันทึกต่อท้ายสัญญา ทำให้ระยะเวลาการก่อสร้างกำหนดแล้วเสร็จจากเดิม๒๑๐ วัน ขยายเป็น ๑,๔๘๑ วัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถไล่รื้อบ้านที่รุกล้ำและส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ และไม่สามารถคาดการณ์ได้ว่าอุปสรรคจะสิ้นสุดลงเมื่อใด ประกอบกับงบประมาณในการก่อสร้างเขื่อนตามสัญญานี้ถูกสภากรุงเทพมหานครตัดไปแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีงบประมาณที่จะดำเนินการก่อสร้างอีกต่อไป ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ กท ๕๐๑๐/๒๓๕๔ ลงวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างกับผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ในการก่อสร้างโดยปราศจากการรบกวนขัดขวางจากบุคคลภายนอกให้กับผู้ฟ้องคดีได้ และสภากรุงเทพมหานครมีมติไม่เห็นชอบการขยายเวลาเบิกจ่ายเงินเหลื่อมปีตามสัญญาต่อไป ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีงบประมาณที่จะดำเนินการก่อสร้างอีกต่อไป ผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งบอกเลิกสัญญา ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาจ้างก่อสร้างเขื่อน ค.ส.ล. (ดาดท้องคลอง) ราวเหล็กและบันได คลองไผ่สิงห์โต จึงมิใช่กรณีที่มีเหตุอันเชื่อได้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดหรือผู้ฟ้องคดีดำเนินการไม่ถูกต้องตามสัญญาประการหนึ่งประการใด การบอกเลิกสัญญาจ้างจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๓๑๔/๒๕๕๔ สัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและ ตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ลเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ฟ้องคดีทำการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและติดตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ล อันเป็นทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะหน่วยงานทางปกครองใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนได้ใช้ในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต จึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองเพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชนหลายประการ โดยเอกชนคู่สัญญาต้องยอมรับอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง สำหรับการบอกเลิกสัญญาทางปกครองนั้น แม้คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งที่จะบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ก็เนื่องมาจากฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนเป็นหลัก และการคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวมในการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองจะอยู่เหนือประโยชน์ของปัจเจกบุคคลเสมอ แต่หากการบอกเลิกสัญญาก่อให้เกิดความเสียหายแก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิเรียกร้องให้ฝ่ายปกครองชดใช้เยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ เพราะฉะนั้น การบอกเลิกสัญญาทางปกครองของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งจะทำให้การบริการสาธารณะต้องหยุดชะงักไม่บรรลุวัตถุประสงค์จึงไม่อาจกระทำได้ และตามหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการสิ้นสุดของสัญญาทางปกครอง สัญญาทางปกครองอาจสิ้นสุดลงได้ด้วยเงื่อนไขอย่างใด อย่างหนึ่งใน ๒ ประการ ประการแรก สิ้นสุดลงตามปกติเมื่อคู่สัญญาบรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญา และประการที่สอง สิ้นสุดลงด้วยการเลิกสัญญา ซึ่งเกิดขึ้นได้ใน ๔ กรณีคือ (๑) โดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย (๒) เมื่อสัญญาเลิกกันโดยปริยาย เช่น มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป (๓) เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา และ (๔) โดยคู่สัญญาฝ่ายปกครองเลิกสัญญาฝ่ายเดียว ดังนั้น การเลิกสัญญาทางปกครองจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อสัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมิได้มีข้อกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญา และผู้ฟ้องคดีไม่อาจอ้างบทบัญญัติมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ เนื่องจากหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ดังนั้น การกล่าวอ้างเหตุที่จะไม่ดำเนินการขุดเจาะบ่อบาดาลต่อไปเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถแสดงใบอนุญาตให้ขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลโดยถือสิทธิตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่ชอบด้วยข้อกำหนดในสัญญาและหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการเกี่ยวกับการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมานานย่อมมีความเข้าใจเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลตามพระราชบัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ เป็นอย่างดี หากจะกล่าวอ้างเหตุดังกล่าวเพื่อไม่ต้องปฏิบัติตามสัญญา ย่อมที่จะต้องกล่าวอ้างเสียตั้งแต่ก่อนเข้าทำสัญญาหรือปฏิเสธที่จะเข้าทำสัญญาเสียตั้งแต่ต้น และกรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่สามารถแก้ไขให้ถูกต้องโดยการยื่นขอรับใบอนุญาตจากผู้มีอำนาจได้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจถือเป็นเหตุที่จะไม่ปฏิบัติตามสัญญาและบอกเลิกสัญญาได้
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๙๒/๒๕๕๒ กรณีที่คู่สัญญาได้รับรองถึงการให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่จะยกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยที่ผู้ฟ้องคดีในฐานะคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมิได้ประพฤติผิดสัญญา อย่างไรก็ตาม คู่สัญญาฝ่ายปกครองมิอาจใช้เอกสิทธิ์บอกเลิกสัญญาได้ตามอำเภอใจ แต่จะต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือด้วยเหตุผลในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้มีระสิทธิภาพสนองความต้องการของประชาชนส่วนรวม และหากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนได้รับความเสียหาย คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะต้องชดใช้ความเสียหายให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนด้วย การที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะใช้เอกสิทธิ์ในการยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวนั้นแม้จะทำให้เอกชนได้รับความเดือดร้อนเสียหาย คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็ยังสามารถใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวได้เสมอตราบเท่าที่เป็นไปโดยเหตุผลเพื่อประโยชน์สาธารณะ หรือด้วยเหตุผลในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพสนองความต้องการของประชาชนส่วนรวม โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิได้รับการชดเชยถ้าหากได้รับความเสียหาย การใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง โดยที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมิได้ประพฤติผิดสัญญานั้น เป็นอำนาจที่สืบเนื่องมาจากหลักการปรับเปลี่ยนได้ของบริการสาธารณะ ซึ่งหมายถึง บริการสาธารณะที่ได้จัดทำขึ้นสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามความต้องการของประชาชนหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยหลักการนี้ถือเป็นหลักกฎหมายปกครองทั่วไปเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามหลักการดังกล่าว คู่สัญญาฝ่ายปกครองอาจใช้เอกสิทธิ์ในการแก้ไขสัญญาได้ฝ่ายเดียว รวมไปถึงการใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวโดยที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมิได้ผิดสัญญา ดังนั้น ในการใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว ฝ่ายปกครองไม่อาจใช้อำนาจนี้ได้ตามอำเภอใจ แต่จะกระทำได้ก็ด้วยเหตุผลในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๘/๒๕๕๔ การที่สัญญาทางปกครองมีลักษณะพิเศษที่ให้อำนาจคู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวโดยไม่จำต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยนั้น เป็นข้อกำหนดที่แสดงให้เห็นถึงอำนาจของคู่สัญญาฝ่ายปกครองในอันที่จะแก้ไขเพิ่มเติมได้แต่เพียงฝ่ายเดียว ซึ่งเป็นลักษณะพิเศษประการหนึ่งของสัญญาทางปกครอง แต่การใช้สิทธิของผู้ว่าจ้างดังกล่าวต้องอยู่บนพื้นฐานหลักความจำเป็นและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาด้วย กล่าวคือ โดยหลักแล้วคู่สัญญาต้องเคารพต่อเจตนาของคู่สัญญาที่มีการกำหนดไว้ในข้อสัญญา ที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายได้ตกลงกันขึ้น ต่อเมื่อมีความจำเป็นเพื่อให้การบริการสาธารณะสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องหรือมิให้ประโยชน์สาธารณะต้องเสียไปเท่านั้น คู่สัญญาฝ่ายปกครองจึงจะมีสิทธิแก้ไขสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียวได้ และการแก้ไขสัญญาดังกล่าว ต้องคำนึงถึงดุลยภาพทางการเงินหรือความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วย
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.147/2553การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (กรมทางหลวงชนบท) หักเงินค่าจ้างของผู้ฟ้องคดี เป็นการใช้สิทธิปรับผู้รับจ้างที่ส่งมอบงานล่าช้า โดยผู้ว่าจ้างไม่ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาจ้างตามข้อ 138 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ซึ่งให้สิทธิ แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในการบอกเลิกสัญญาเมื่อเงินค่าปรับจะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง แต่การจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาหรือไม่ขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่จะพิจารณาดำเนินการเพื่อรักษาประโยชน์ของทางราชการและประโยชน์ส่วนรวม เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มิได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดี สัญญาจ้างจึงมีผลบังคับต่อไปจนกว่าจะมีการบอกเลิกสัญญาหรือสัญญานั้นสิ้นสุดลง สิทธิเรียกค่าปรับตามข้อสัญญาเนื่องจากการทำงานล่าช้าไม่แล้วเสร็จตามกำหนดเวลาในสัญญาจึงยังคงมีอยู่จนกว่าจะมีการบอกเลิกสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงมีสิทธิหักค่าปรับจากผู้ฟ้องคดี เนื่องจากการส่งมอบงานล่าช้าได้
ที่มา : เพจหลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง. 2556.
ผู้เรียบเรียง เศรษฐวัฒน์ โชควรกุล.2564.https://www.blockdit.com/dr.settawat
ผู้เรียบเรียง ผศ.ดร.เศรษฐวัฒน์ โชควรกุล ขออุทิศส่วนบุญส่วนกุศลที่ได้รับจากการเผยแพร่บทความวิชาการทุกบทความอันเป็นวิทยาทานและธรรมทานให้แด่ดวงจิตคุณพ่อศักดา โชควรกุล (บิดาผู้ล่วงลับของผู้เรียบเรียง)
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2025 Blockdit
