ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
ช่วงนี้เราเห็นแรงกดดันและวิวาทะระหว่างรัฐบาลกับแบงก์ชาติดูรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ จนถึงขั้นน่าเป็นห่วง นักลงทุนต่างประเทศก็ถามถึงประเด็นนี้ด้วยความกังวล ว่าการเผชิญหน้านี้จะนำไปสู่ความไม่แน่นอนด้านเศรษฐกิจ และยิ่งมีแรงกดดันมาก อาจจะเป็นไปได้ว่าการดำเนินนโยบายอาจจะออกมาไม่สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจก็ได้
ลองมาไล่ประเด็นกันดูดีกว่าว่าทำไมธนาคารกลางจึงควรมีความเป็นอิสระ ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบอย่างไร และเราจะหาวิธีประสานงานระหว่างนโยบายการเงินกับนโยบายการคลังอย่างไรดี
- ●ทำไมธนาคารกลางจึงควรมีความเป็นอิสระ
ธนาคารกลางมีหน้าที่ในการดำเนินนโยบายการเงิน ซึ่งมีความสำคัญในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ทั้งด้านเสถียรภาพด้านราคา (รักษาอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม) เสถียรภาพด้านเศรษฐกิจ (ป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจมีความผันผวนเกินไป ไม่ควรร้อนแรงจนนำไปสู่ปัญหาเงินเฟ้อ หรือแย่จนเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอย) และเสถียรภาพของระบบการเงิน (ป้องกันไม่ให้เกิดภาวะฟองสบู่ และรักษาเสถียรภาพของภาคการเงิน)
สังเกตว่าหน้าที่หลักของธนาคารกลางไม่ใช่การกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่เป็นการรักษาเสถียรภาพ ซึ่งบ่อยครั้งรัฐบาลที่มีเป้าหมายอยากเห็นเศรษฐกิจดีในระยะสั้น อยากกระตุ้นเศรษฐกิจให้เกิดผลทันตาเห็น ก็อาจจะมีความขัดแย้งกับเป้าหมายในการรักษาเสถียรภาพของธนาคารกลางได้
หากธนาคารกลางไม่มีความเป็นอิสระก็อาจจะถูกแทรกแซงจากฝั่งการเมือง จนทำให้เป้าหมายในการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจและการเงินมีปัญหาได้ เช่น อาจจะมีแทรกแซงจนทำให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจมากจนเกินไป ทำให้เงินเฟ้อสูงเกินไป หรือนำพาเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะฟองสบู่ หรือการใช้งบประมาณโดยไม่คำนึงถึงภาระการคลังในอนาคต ที่สร้างความเสี่ยงต่อภาคการเงินและเศรษฐกิจโดยรวม
ทุกวันนี้ เป็นที่ยอมรับกันทั่วโลก และมีหลักฐานสนับสนุนทางวิชาการ ว่าธนาคารความมีความเป็นอิสระ ไม่ควรถูกแทรกแซงจากฝั่งการเมือง
หนึ่งในสาเหตุที่ธนาคารกลางควรมีความเป็นอิสระ มาจากปัญหาที่รู้จักกันในนามว่า time inconsistency problem คือปัญหาว่า เรามักจะให้ความสำคัญกับ “ปัจจุบัน” มากกว่า “อนาคต” แม้ว่าเรารู้ว่าสิ่งที่เหมาะสมระยะยาวคืออะไรก็ตาม
ยกตัวอย่างง่ายๆว่า คนส่วนใหญ่รู้ว่าการออกกำลังกายและควบคุมน้ำหนักเป็นสิ่งที่ดีต่อตัวเราในระยะยาว แต่พอให้เราเลือกตัดสินใจระหว่างออกไปนั่งกินเบียร์กับการออกไปวิ่งเย็นนี้ดี เรามักจะเลือกไปนั่งกินเบียร์ทุกที และทิ้งให้ตัวเรา “ในวันพรุ่งนี้” ไปออกกำลังกายชดเชยเอง
การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจก็เช่นกัน แม้เราจะรู้ว่าการดำเนินนโยบายที่เหมาะสม ไม่ควรสร้างแรงกดดันเงินเฟ้อที่มากเกินไป เพราะจะสร้างปัญหาอื่นๆที่มีต้นทุนทางเศรษฐกิจมหาศาลตามมาได้ แต่ส่วนใหญ่พอรัฐบาลเข้ามา ก็ต้องการจะใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ เพื่อสร้างความนิยมทางการเมือง หรือพยายามแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า จนลืมเรื่องเสถียรภาพของเศรษฐกิจ ทั้งเสถียรภาพด้านราคา และด้านการเงิน ไปเสียทุกที
จึงเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่า ธนาคารกลางควรมีเป้าหมายสำคัญในการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (ส่วนใหญ่มีเป้าหมายด้านเสถียรภาพด้านราคาเป็นสำคัญ ในขณะที่บางธนาคารก็มีเป้าหมายด้านเศรษฐกิจหรือตลาดแรงงานเป็นเป้าหมายร่วม)
และธนาคารกลางส่วนใหญ่ทั่วโลกก็มีความเป็นอิสระจากการแทรกแซงจากฝั่งการเมือง เพื่อให้นโยบายการเงินทำหน้าที่ดูแลด้านเสถียรภาพ ไม่ใช่เน้นแค่การเจริญเติบโตระยะสั้นเพียงอย่างเดียว แต่ควบคุมความเป็นอิสระโดยการตั้งเป้าหมายที่ชัดเจน วัดผลได้ และมีกลไกในการเปิดเผยข้อมูล และสื่อสารการตัดสินใจกับสาธารณะ
จริงๆแล้วในอดีตธนาคารกลางไม่ได้มีอิสระมากอย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ ในช่วงต้นของศตวรรษที่ 20 ธนาคารกลางส่วนใหญ่มักจะเป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงการคลัง ทำหน้าที่ดูแลการออกธนบัตร และทำหน้าที่ในฝั่งปฏิบัติการด้านการเงินตามนโยบายของรัฐบาลมากกว่า
ในสหรัฐอเมริกา โครงสร้างของธนาคารกลางเพิ่งเป็นอิสระหลังการออกกฎหมาย Federal Reserve Act ในปี 1951 และดูเหมือนจะมีความเป็นอิสระจริงๆ หลังจากที่ Paul Volcker ร่ายมนต์สะกดควบคุมอัตราเงินเฟ้อที่เป็นปัญหาใหญ่ในช่วงปี ปลายทศวรรษ 1970s ต้น 1980s ไว้ได้ และกลายเป็นตัวอย่างที่สำคัญว่า ธนาคารกลางก่อนหน้านั้นที่ดำเนินนโยบายเน้นสนับสนุนนโยบายลดการว่างงานของประธานาธิบดี Nixon กลายเป็นปัญหาใหญ่ และทำให้การจัดการเงินเฟ้อทำได้ยาก
ส่วนธนาคารกลางประเทศอื่นๆ เพิ่งจะมีความเป็นอิสระในช่วงสามสิบปีหลังนี้เอง และความเป็นอิสระของธนาคารกลางได้รับยกย่องว่าเป็นปัจจัยสำคัญที่รักษาอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำในช่วงที่ผ่านมา (แม้บางคนจะบอกว่าจริงๆแล้วมีสาเหตุอื่นๆ เช่น จีน โครงสร้างประชากร และเทคโนโลยี)
ในบางครั้งความเป็นอิสระของธนาคารกลางอาจถูกตั้งคำถาม เช่น วิกฤติการเงินในช่วงปี 2008 ที่สร้างความหวั่นไหวต่อประเด็นเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เมื่อการตัดสินใจหลายอย่างนำไปสู่การตั้งคำถามว่า ทำให้เกิดการกระจายทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรม และควรเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่
และเป็นที่ยอมรับเป็นการทั่วไปว่า คำว่า “อิสระ” ในบริบทของธนาคารกลาง คือความเป็นอิสระในการดำเนินงานและการเลือกใช้เครื่องมือ (instrument independent) ไม่ใช่ความเป็นอิสระต่อเป้าหมาย (goal independent) ที่ธนาคารกลางยังคงต้องร่วมมือกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในการเลือกเป้าหมายที่เหมาะสมกับสถานการณ์เศรษฐกิจ
หากประเทศไหน ธนาคารกลางไม่มีความเป็นอิสระ หรือโดนกดดันจากฝั่งการเมืองมากๆ จะทำให้นักลงทุนเริ่มเป็นห่วง และกังวลว่าจะเกิดปัญหากับเสถียรภาพของเศรษฐกิจนั้นๆ จนไม่อยากเข้ามาลงทุน หรือเผลอๆขนเงินออกเลยด้วยซ้ำอย่างที่เกิดขึ้นในหลายประเทศกำลังพัฒนาที่นำไปสู่วิกฤติเศรษฐกิจได้
เราเห็นตัวอย่างของตุรกี ที่รัฐบาลมีการแทรกแซงนโยบายการเงินต่อเนื่อง ใช้นโยบายการเงินที่ไม่สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ ลดดอกเบี้ยในเวลาที่เงินเฟ้อพุ่งขึ้น สุดท้ายเงินเฟ้อขึ้นไปกว่า 60% ค่าเงินอ่อนค่าต่อเนื่อง และสุดท้ายต้องกลับลำ ขึ้นดอกเบี้ยนโยบายไปสูงกว่า 40% เพื่อสร้างความมั่นใจ และพยายามคุมเงินเฟ้อ
แม้บริบทจะต่างกัน แต่นักลงทุนก็ไม่อยากเห็นประเทศที่เขาลงทุนมีความเสี่ยงที่ไปแนวทางนั้นแน่ๆ
With great power comes great responsibility
แน่นอนว่าการดำเนินนโยบายการเงินมีผลต่อเศรษฐกิจและชีวิตของผู้คนอย่างมีนัยยะสำคัญ ความเป็นอิสระของการดำเนินนโยบาย จึงจำเป็นต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบ ที่ต้องมีที่มาที่ไป และสามารถตอบสังคมและประชาชนได้ โดยความรับผิดชอบของธนาคารกลางมักจะมีองค์ประกอบสำคัญคือ ความโปร่งใส (transparency) และความรับผิดต่อเป้าหมาย (accountability)
ผมชอบที่ Fed Chairman Powell กล่าวก่อนการแถลงกับสภาเกือบทุกครั้งว่า
“I appreciate the opportunity to testify before you today. Let me start by saying that my colleagues and I strongly support the goals of maximum employment and price stability that Congress has set for monetary policy. We are committed to providing clear explanations about our policies and actions.
Congress has given us an important degree of independence so that we can effectively pursue our statutory goals based on facts and objective analysis. We appreciate that our independence brings with it an obligation for transparency and accountability.”
ซึ่งสะท้อนประเด็นเรื่องความเป็นอิสระ และความรับผิดชอบของธนาคารกลางได้เป็นอย่างดี
ในหลายประเทศการตัดสินใจเรื่องนโยบายการเงิน ถูกตัดสินใจโดย “คณะกรรมการนโยบายการเงิน” ที่มีประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ มีความเชี่ยวชาญ และมีข้อมูลครบถ้วนรอบด้าน แม้จะมีโครงสร้าง องค์ประกอบ และระดับการเปิดเผยข้อมูลในการตัดสินใจต่างกันไป แต่ส่วนใหญ่ก็มีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ และการเมืองเข้ามาแทรกแซงได้ค่อนข้างยาก
การตัดสินใจแต่ละครั้งต้องมีความโปร่งใส สามารถอธิบายเหตุผลความเป็นมา และกระบวนการตัดสินใจได้อย่างชัดเจน สอดคล้องกับสถานการณ์ และต้องมีการรวบรวมข้อมูลด้านต่างๆอย่างครบถ้วนรอบด้าน ให้ได้มาซึ่งการประเมินสถานการณ์อย่างถูกต้อง
นอกจากนี้ธนาคารกลางก็ยังต้องมีการสื่อสาร และรับฟังความเห็นสาธารณะ ตลาดการเงิน นักวิชาการ ผู้มีส่วนได้เสีย และประชาชนทั่วไปอย่างต่อเนื่อง เพื่ออธิบายถึงเป้าหมายของนโยบายการเงิน การประเมินสถานการณ์ ทิศทางของนโยบาย และปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจ
เพราะความเข้าใจและความเห็นอกเห็นใจจากประชาชน จะเป็นเครื่องรักษาความเชื่อมั่นต่อธนาคารกลาง และป้องกันการแทรกแซงจากการเมืองได้ดีที่สุด
นอกจากนี้ ธนาคารกลางยังต้องมีกระบวนการ “รับผิดต่อเป้าหมาย” (accountability) แต่ละธนาคารกลางก็มีกระบวนการและขั้นตอนต่างกันไป เช่น หลายประเทศกำหนดให้ธนาคารกลางต้องมีแถลงการณ์และพูดคุยกับรัฐสภา และต้องอธิบายถึงเหตุผลที่เป้าหมายของนโยบายไม่เป็นไปตามที่กำหนดกันไว้
ประเทศไทยก็เช่นกัน พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดให้คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง) จัดทำเป้าหมายของนโยบายการเงินของปีถัดไป โดยทำเป็นข้อตกลงร่วมกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และให้รัฐมนตรีนำเสนอเป้าหมายของนโยบายการเงินนี้ต่อรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ
และข้อตกลงระหว่างกระทรวงการคลังและ กนง. ยังกำหนดไว้ว่า นอกเหนือจากการเขียนจดหมายเปิดผนึกถึง รมว. คลัง ทุกหกเดือนแล้ว หากเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ย 12 เดือนที่ผ่านมา หรือประมาณการอัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ย 12 เดือนข้างหน้าเคลื่อนไหวออกนอกกรอบเป้าหมาย กนง. จะต้องเขียนจดหมายเปิดผนึกถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ชี้แจงถึงสาเหตุ แนวนโยบาย และระยะเวลาที่คาดว่าเงินเฟ้อจะเข้าสู่เป้าหมาย เพื่อสื่อสารและสร้างความเชื่อมั่นในการดูและเสถียรภาพด้านราคาให้แก่สาธารณชน
- ●ความเป็นอิสระไม่ได้แปลว่าจะประสานงานกันไม่ได้
แม้ว่าการดำเนินนโยบายการเงินจะมีความเป็นอิสระจากการเมือง แต่ไม่ได้หมายความว่าการประสานงานระหว่างรัฐบาลกับนโยบายการเงินจะเกิดขึ้นไม่ได้ โดยเฉพาะสถานการณ์ในปัจจุบันของไทย ที่กำลังเผชิญกับปัญหาเชิงโครงสร้างหลายเรื่อง และปัญหาเศรษฐกิจไทยไม่ได้แค่ปัญหาเศรษฐกิจในระยะสั้น สิ่งที่เราเห็นคือไม่ใช่แค่เศรษฐกิจจะฟื้นโตต่ำกว่าศักยภาพ
แต่น่ากังวลว่าศักยภาพของเศรษฐกิจไทยกำลังลดลงเสียด้วยซ้ำ และเราต้องการนโยบายทั้งระยะสั้นและระยะยาว และปฏิรูปเศรษฐกิจในหลายด้าน เพื่อยกระดับศักยภาพเศรษฐกิจของไทย
ภาวะเช่นนี้ต้องการความร่วมมือระหว่างรัฐบาลและธนาคารกลาง เพื่อจัดการกับปัญหาเหล่านี้
ผมยกตัวอย่างว่า ในช่วงปี 2012 ประเทศญี่ปุ่นก็ประสบปัญหาเศรษฐกิจอย่างหนัก หลังเจอภาวะเงินฝืดมานับสิบปี ประชากรเข้าสู่ภาวะสูงอายุ และเศรษฐกิจแทบจะไม่โตมาหลายปี หลังรัฐบาลกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง เศรษฐกิจก็ไม่ขยับไปไหน ซ้ำร้ายระดับหนี้สาธารณะต่อรายได้ขึ้นสูงกว่า 200% เพราะรัฐบาลใช้นโยบายขาดดุลอยู่หลายปี
นายกรัฐมนตรี Abe เลยออกนโยบาย “ลูกศรสามดอก” หรือเรียกว่า Abenomics ที่ประกอบไปด้วย (1) การใช้นโยบายการเงินโดยเน้นเป้าหมายเงินเฟ้อ (2) นโยบายการคลังที่เน้นการลงทุนด้านโครงสร้างในระยะและการรักษาเสถียรภาพด้านการคลังในระยะยาว โดยตั้งเป้าขึ้นภาษีการบริโภคเพื่อไม่ทำให้ฐานะการคลังเกิดปัญหา และที่สำคัญ (3) คือนโยบายปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ที่มุ่งเน้นการยกระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจ เสริมสร้างความสามารถในการแข่งขัน และปฏิรูปเรื่องบรรษัทภิบาลเน้นเรื่องผลตอบแทนของผู้ถือหุ้น
แม้จะใช้เวลานานกว่าจะเห็นผล และรัฐบาลต้องเจอแรงกดดันทางการเมือง ต้องยุบสภาหลายรอบ แต่ผ่านมาสิบปีเราก็เริ่มเห็นเศรษฐกิจญี่ปุ่นเริ่มกลับมากระเตื้องขึ้น และตลาดหุ้นเป็นที่สนใจของนักลงทุนได้อีกครั้ง
ผมว่าสถานการณ์ของเราในวันนี้ ก็ไม่ต่างกับญี่ปุ่นในวันนั้นเท่าไร รัฐบาลและแบงก์ชาติควรต้องช่วยกันคิดว่าเราจะแก้ปัญหาเศรษฐกิจทั้งระยะสั้นและระยะยาวอย่างไรไปด้วยกัน และวางบทบาทของนโยบายแต่ละฝั่งเพื่อส่งเสริมศักยภาพของเศรษฐกิจไทยอย่างยั่งยืน
เช่น ถ้ายอมรับตรงกันว่าเศรษฐกิจฟื้นช้า ในระยะสั้นอาจจะจำเป็นต้องนโยบายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจบ้าง แต่จะหาทางป้องกันไม่ให้เกิดผลอันไม่พึงประสงค์เช่นการก่อหนี้มากเกินไปอย่างไร หรือจะป้องกันปัญหาหนี้รัฐบาลอย่างไร ควรต้องมีนโยบายสร้างความแข็งแกร่งด้านการคลังอย่างไร และในระยะยาวนโยบายปฏิรูปที่เหมาะสมคืออะไร และควรเริ่มทำอะไรก่อนหลัง
เพราะการปรึกษาหารือบนพื้นฐานของเหตุผล และหาจุดร่วม น่าจะดีกว่าการถกเถียงกันผ่านหน้าหนังสือพิมพ์แน่ๆ
- 63
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2024 Blockdit
