True-DTAC จะรวมกัน กสทช.ต้องทำอะไร?
หลังจากบริษัทโทรคมนาคมรายใหญ่ 2 เจ้า อย่างกลุ่มเทเลนอร์และเครือเจริญโภคภัณฑ์ประกาศความร่วมมือกันเพื่อควบรวมทางธุรกิจของทรู คอร์ปอเรชั่นและ โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น หรือดีแทคกันตั้งเป็นบริษัทใหม่ จนเป็นประเด็นว่าจะเกิดการผูกขาดตลาดโทรคมนาคมขึ้นหรือไม่ เพราะหากทำสำเร็จจะทำให้บริษัทที่ตั้งขึ้นมาใหม่หลังการควบรวมนี้กลายเป็นบริษัทผู้ให้บริการรายใหญ่ที่สุดในไทยที่จะมีส่วนแบ่งตลาดในไทยถึง 52% แซงหน้าเจ้าตลาดเดิมคือ AIS ที่มีส่วนแบ่งตลาดที่ 44% และทำให้ประเทศไทยเหลือบริษัทผู้ให้บริการรายใหญ่เพียง 2 เจ้าเท่านั้น
นอกจากนั้นยังเกิดความกังวลว่าเมื่อเหลือผู้เล่นน้อยรายในตลาดที่มีมูลค่าสูงถึง 600,000 ล้านบาทและการสื่อสารผ่านโทรศัพท์และอินเตอร์เนตยังกลายเป็น 1 ในปัจจัยในการดำรงชีวิตรองลงมาจากปัจจัย 4 แล้วจะทำให้ไม่เกิดการแข่งขันด้านราคาและคุณภาพจนราคาค่าบริการสูงขึ้นเป็นผลเสียต่อประชาชนหรือไม่
ทำให้คำถามและความกังวลเหล่านี้ไปตกอยู่ที่หน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมไปจนถึงมีหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่อย่างสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ(กสทช.)ว่าจะมีบทบาทในการเข้ามากำกับดูแลการควบรวมนี้อย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบกับประชาชน แต่ก็มีประเด็นเรื่องข้อกฎหมายว่าทำได้หรือไม่ ตกลงอำนาจในการกำกับดูแลการควบรวมนี้อยู่ในมือใครกันแน่ระหว่าง กสทช. กับ สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า(กขค.)
อำนาจหน้าที่ กสทช.มีแค่ไหน
เมื่อวันที่ 24 พ.ย.2564 ผู้สื่อข่าวประชาไทได้สัมภาษณ์ ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา 1 ในคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ(กสทช.) ให้สัมภาษณ์ถึงประเด็นอำนาจของ กสทช. ในการกำกับดูแลกรณีข้างต้นว่า ทาง กสทช. มีประกาศ กทช. เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 และ ประกาศ กสทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการการควบรวมและการถือหุ้นไขว้ในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561
กรรมการ กสทช.เริ่มจากอธิบายถึงประกาศ กสทช.เรื่องมาตรการป้องกันผูกขาดปี 49 ว่า มีตามเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้คือไม่อยากให้ผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งทำการควบรวมแบบ Horizontal Merger ไปควบรวมกิจการอื่นที่มีลักษณะเดียวกัน เช่น บริษัทมือถือซื้อบริษัทมือถือ บริษัทให้บริการอินเตอร์เนตซื้อบริษัทที่ให้บริการอินเตอร์เนตเหมือนกัน ก็เลยเขียนไว้ในข้อ 8 ว่าในกรณี ที่จะไปซื้อหุ้นร้อยละ 10 หรือสินทรัพย์ของบริการประเภทเดียวกันจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก กสทช.
“ถ้ามองตรงไปตรงมาทรูมูฟจะกับดีแทคไตรเนตมันก็ควรจะต้องเข้าตามประกาศนี้ แต่เผอิญว่าคนที่ไปซื้อกิจการเขาเรียกว่าเป็นผู้มีอำนาจควบคุม คือผู้ถือหุ้นใหญ่ไม่ใช่ตัวบริษัทที่ได้รับใบอนุญาตไปซื้อ(อีกบริษัท) ซึ่งในประกาศควบรวมที่ออกมาเมื่อปี 61 มันก็เขียนไว้ว่าถ้าเป็นกรณีควบรวมก็นับรวมด้วย”
แต่อย่างไรก็ตามประกาศเรื่องควบรวมธุรกิจกลับไม่มีเรื่องขออนุญาตหรือขอความเห็นชอบจาก กสทช. เพียงแต่บอกว่าบริษัทมีหน้าที่ต้องแจ้งแล้ว กสทช.ก็จะออกมาตรการมา ดังนั้นทางสำนักงาน กสทช.ก็เลยตีความว่าตามประกาศควบรวม กสทช.ไม่มีอำนาจยับยั้ง แต่ในประกาศเรื่องป้องกันผูกขาดที่มีเจตนารมณ์ไม่อยากให้บริการประเภทเดียวกันไปซื้อกิจการกันได้ให้ กสทช.มีอำนาจพิจารณาว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ตรงนี้ยังเห็นข้อกฎหมายไม่ตรงกันอยู่
ส่วนประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงกันว่าอำนาจในการกำกับดูแลการควบรวมนี้อยู่ที่ใครระหว่าง กสทช.และ กขค. เขาให้ความเห็นว่าตรงนี้ยังเป็นเรื่องที่ชวนสับสนอยู่ เนื่องจากตาม พ.ร.บ.ประกอบกิจการโทรคมนาคม ปี 44 มาตรา 21ที่พูดเรื่องการแข่งขันไว้ว่านอกจากจะอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายการแข่งขันทางการค้าแล้วผู้รับใบอนุญาตจะต้องทำตามข้อกำหนดของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ แต่กฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับแก้ไขปี 2560 กลับเขียนว่ากรณีที่มีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าในธุรกิจนั้นเป็นการเฉพาะแล้วก็จะไม่อยู่ภายใต้พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ทำให้เกิดความสับสน
ประวิทย์กล่าวถึงทางออกของปัญหานี้ว่า เนื่องจากการควบรวมยังไม่เกิดขึ้นในเร็ววัน กระบวนการ due diligence หรือการสอบทานทางธุรกิจยังใช้เวลาประมาณ 3 เดือน แล้วก็มีขั้นตอนทางนิตกรรมอีก 6 เดือน ถ้าจะแก้ปัญหานี้ก็ต้องถามเจตนารมณ์ก่อนว่า กสทช.ต้องการพิจารณาการซื้อกิจการในระนาบเดียวกันหรือในประเภทเดียวกันหรือไม่ ถ้าใช่ก็ไปแก้ไขข้อ 8 ใน ประกาศ กสทช.เรื่องมาตรการป้องการผูกขาด ปี 49ที่ให้ กสทช.มีอำนาจยับยั้งการกระทำที่ทำให้เกิดการผูกขาดให้ชัดเจนขึ้นว่าให้รวมถึง “ผู้มีอำนาจควบคุม” ที่หมายถึงบริษัทแม่ของผู้ถือครองใบอนุญาตถือครองคลื่นความถี่ไปจนถึงผู้ถือหุ้นใหญ่ด้วย ก็จะทำให้ กสทช.มีอำนาจกำกับดูแลและยับยั้งกรณีเกิดการผูกขาดตลาด เพราะตอนนี้ “ผู้มีอำนาจควบคุม” มีแต่ในประกาศ เรื่องวิธีการและหลักเกณฑ์การควบรวมธุรกิจที่ให้ทางบริษัทเพียงแต่รายงานการควบรวมแก่ กสทช.และ กสทช.จึงออกมาตรการป้องกันตามมา
“แต่ถ้าไม่แก้เพื่อจะทำให้มันคลุมเครือทางกฎหมายแล้วบอกว่าไม่อยู่ในอำนาจของ กสทช. ก็เป็นเจตนาอีกแบบหนึ่ง แต่ต่อให้ไม่แก้มันก็พอจะตีความได้ว่ารวมถึงผู้มีอำนาจควบคุมได้ แต่ถ้ากังวลเรื่องช่องโหว่ทางกฎหมายก็ไปแก้ ซึ่งเข้าใจว่าทางสำนักงานหรือคณะกรรมการเขาก็คงไม่ทำกัน แต่ว่าโดยหลักแล้วถ้าเขาไม่อยากแก้ก็จะไม่แก้ ก็ยังต้องรอดูว่าถ้าเสนอเรื่องนี้แล้วที่ประชุมจะว่าอย่างไร” กรรมการ กสทช.กล่าวและเห็นว่า หากดูที่เจตนารมณ์ของประกาศเรื่องป้องกันการผูกขาดฯ เวลาดูการควบรวมก็ต้องดูทุกระดับชั้นทั้งบริษัทลูก บริษัทแม่ ไปจนถึงผู้ถือหุ้นใหญ่ด้วย
อนาคตคลื่นความถี่ในไทยจะเป็นอย่างไร
ผู้สื่อข่าวได้ถามถึงการประเมินไปถึงการประมูลคลื่นที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตหลังจากนี้จะเป็นอย่างไรเมื่อผู้แข่งกขันการประมูลเหลือเจ้าใหญ่เพียงสองเจ้า เขาตอบว่าการแข่งขันลดลงแน่ เพราะถ้าจัดให้มีการประมูลคลื่น 2 ก้อนแบบปัจจุบันที่มีคนเข้าแข่งขันประมูล 3 รายก็ต่างคนต่างเสนอราคากันก็จะยังมีการแข่งขันในการประมูลอยู่ แต่ถ้าหากควบรวมกันแล้วก็จะมีคนเข้าแข่ง 2 รายพอดี ก็จะกลายเป็นการจัดประมูลให้ฮั้วกันก็จะเป็นความยากในอนาคตที่จะออกแบบการประมูลคลื่นความให้เกิดการแข่งขัน
ทั้งนี้เมื่อถามถึงบริษัท โทรคมนาคมแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) หรือ NT ว่าจะเข้ามาประมูลด้วยหรือไม่ในอนาคต ประวิทย์มองว่า NT เขาก็สามารถเข้ามาร่วมได้ที่ผ่านก็เคยมาร่วมประมูลคลื่น 700 MHz ไปแต่การแข่งขันไม่สูงเขาก็เลยสามารถประมูลไปได้ แต่ข้อจำกัดของ NT คือเอกชนเขารู้ได้ว่ามีหน้าตักอยู่เท่าไหร่ ไม่สามารถเคาะเกินราคาเท่าไหร่เพราะมีกำหนดเรื่องสัดส่วนหนี้ว่าได้ไม่เกินกี่เปอร์เซนต์และการจะเข้าร่วมการประมูลก็ต้องขออนุมัติจากรัฐมนตรี แต่เวลาเอกชนจะเข้าร่วมการประมูลแล้วไปทำสัญญาเงินกู้กับธนาคารก็เป็นความลับ
“พอเป็นรัฐวิสาหกิจ มันแทบจะได้เฉพาะส่วนที่เหลือแล้วเขา(เอกชน) ไม่เอาจริงๆ ส่วนที่เขาจะเอาจริงๆ รัฐวิสาหกิจก็ไม่สามารถประมูลชนะได้อยู่แล้ว”
อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญถ้าหากทั้งสองบริษัทควบรวมกันสำเร็จคือการกระจุกตัวของคลื่นความถี่ที่จะมีเหลือเพียง 2 บริษัทที่มีใบอนุญาตถือครองคลื่นความถี่อยู่เป็นจำนวนมาก
ในประเด็นนี้ประวิทย์เล่าว่า ทางสำนักงาน กสทช.ก็พยายามบอกว่าบริษัทก็ต้องโอนใบอนุญาตไปที่บริษัทใหม่หลังการควบรวม อย่างไรก็ตามในบางประเทศมีการทำ Spectrum Cap(การกำหนดเพดานการถือครองคลื่นความถี่) ขึ้นมาเพื่อที่จะกำหนดว่าใน 1 บริษัทควรจะมีจำนวนคลื่นความถี่ที่ถือครองเท่าไหร่และเมื่อเกิดการควบรวมบริษัทขึ้นมาแล้วบริษัทดังกล่าวมีจำนวนคลื่นเกิน Spectrum Cap ที่ตั้งไว้หน่วยงานกำกับดูแลก็จะบังคับให้บริษัทที่ควบรวมแล้วขายคลื่นออกไปให้บริษัทอื่นที่มีจำนวนคลื่นน้อยกว่าได้ไป
“แต่ตรงนี้ไม่เคยเกิดขึ้นในประเทศไทย ไทยไม่เคยทำ Spectrum Cap จริงๆ”
ประวิทย์อธิบายว่าการทำSpectrum Cap ไม่ใช่การจำกัดคลื่นความถี่รวมทั้งหมดเพราะคลื่นความถี่มีทั้งคลื่นช่วงที่กว้างและคลื่นช่วงที่แคบ ดังนั้นก็ต้องมีการกำหนด Band Cap(เพดานการถือครองคลื่นความถี่ในแต่ละย่านความถี่) ด้วยว่าจะให้ถือครองเฉพาะคลื่น 700 MHz ได้กี่เมกะเฮิร์ตซ์หรือถือครองคลื่น 2600 MHz ได้กี่เมกะเฮิร์ตซ์ เพราะการนับรวมคลื่นทั้งหมดว่าแต่ละบริษัทถือครองกันอยู่เป็นหลักพันเมกะเฮิร์ตซ์นั้นก็ไม่ได้สะท้อนประสิทธิภาพจริง การถือครองคลื่นจำนวน 100 MHz บนคลื่น 26 GHz ไม่ได้มีประสิทธิภาพเท่าการถือครองคลื่น 100 MHz บนคลื่น 700 MHz ที่ดีกว่ามาก
การป้องกันและส่งเสริมการแข่งขันตลาดโทรคมฯ
ประวิทย์บอกว่าสำหรับ กสทช. แล้วในกรณีที่เกิดสภาพลดการแข่งขันก้ต้องหามาตรการเกี่ยวกับผู้มีอำนาจเหนือตลาด เพราะเมื่อเหลือเพียง 2 รายแล้วก็แน่นอนว่าจะกลายเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดก็ต้องกำหนดว่าจะกำกับดูแลอย่างไร
ประวิทย์ระบุว่าหน้าที่หลักของ กสทช.ที่จะต้องทำในกรณีการแข่งขันลดลง ก็จะเป็นเรื่องทำบัญชีแยกประเภท ตรวจสอบโครงสร้างต้นทุนราคา กำกับราคาขายปลีก ตรวจสอบคุณภาพบริการ เพราะปกติเวลาการแข่งขันลดลงสิ่งที่จะเกิดขึ้นก็คือคุณภาพการให้บริการลดลงและอาจมีราคาค่าบริการที่สูงขึ้น
ดังนั้น กสทช. ต้องไปติดตามว่าคุณภาพการให้บริการเป็นไปตามมาตรฐานหรือไม่ในแต่ละพื้นที่และต้องกำหนดมาตรฐานคุณภาพให้ไม่ล้าหลัง ส่วนเรื่องราคา กสทช.ก็ต้องตรวจสอบแพ็คเกจว่ามีราคาแพงเกินไปหรือไม่ กสทช.ต้องรู้ต้นทุนแล้วก็ให้ทางผู้ให้บริการทำบัญชีแยกประเภท
เขายกตัวอย่างว่า ถ้ามีบริษัทหนึ่งมีทั้งให้บริการสัญญาณโทรศัพท์มือถือและมีเคเบิลทีวีด้วยแล้วยังให้บริการข้ามประเภทกัน กรณีแบบนี้บริษัทต้องทำบัญชีแยกประเภทส่วนที่เป็นค่าบริการโทรศัพท์มือถือออกมา แล้ว กสทช.ก็ต้องวิเคราะห์ต้นทุนว่าสมเหตุสมผลหรือราคาขายปลีกที่ควรจะเป็นไม่ควรเกินเท่าไหร่ ดังนั้น กสทช.กำกับราคาขายปลีกได้ถ้าการแข่งขันในตลาดเกิดขึ้น กสทช.ก็ไม่ต้องทำเพราะส่วนใหญ่ตลาดจะช่วยกำกับเรื่องราคาเอง
นอกจากนั้น กสทช.ยังสามารถกำกับให้ผู้ให้บริการต้องแยกประเภทการให้บริการออกจากกันและกำหนดได้ว่าจะให้บริการอะไรได้หรือไม่ได้บ้างในกรณีที่บริษัทนั้นมีการให้บริการหลายประเภท เพื่อไม่ให้เกิดการผูกขาดขึ้นในตลาด ซึ่งก็ยังอาจจะมีมาตรการอื่นๆ ได้อีก
ทั้งนี้ในส่วนของการส่งเสริมการแข่งขัน ประวิทย์เห็นว่า กสทช.ควรจะต้องพยายามสร้างผู้เล่นรายใหม่ วิธีที่อาจจะเป็นไปได้แต่ทำได้ยากในปัจจุบันคือในการประมูลคืล่นให้ประมุลคลื่นแยกเฉพาะรายใหม่ในราคาที่ถูกกว่ารายเก่า ถ้าเอารายใหม่มาแข่งกับรายเก่าก็สู้กันไมได้อยู่แล้ว เขายกตัวอย่างกรณีที่บริษัท JAS ต้องทิ้งคลื่นที่ประมูลไปเพราะไม่สามารถแบกรับต้นทุนที่เกิดจากการประมูลได้และประสบปัญหาเรื่องไม่มีลูกค้าในมือทั้งต้องขยายโครงข่าย ในขณะที่ 3 รายใหญ่เดิมมีทั้งลูกค้า โครงข่ายอยู่แล้วแค่ติดอุปกรณ์เพิ่มก็สามารถให้บริการได้เลย ดังนั้นต้องให้แต้มต่อกับรายใหม่ด้วย
ประวิทย์กล่าวต่อว่า ในกรณีที่เกิดผู้เล่นรายใหม่ได้ยากจริงๆ ก็ต้องใช้นโยบายสนับสนุนสิ่งที่เรียกว่า mobile virtual network operator หรือ MVNO ซึ่งก็คือการให้มีผู้ให้บริการรายใหม่สามารถเข้าไปเช่าซื้อโครงข่ายเดิมของผู้ให้บริการเจ้าอื่นๆ ในการทำธุรกิจในนามตัวเองได้
ประวิทย์กล่าวว่า แม้ทาง กสทช.ก็มีประกาศออกมาว่าจะสนับสนุนให้มีบริษัทที่ทำ MVNO แต่สภาพที่เกิดขึ้นตอนนี้ก็ยังมีผู้ให้บริการ MVNO น้อย เพราะไมได้รับแต้มต่อและเมื่อต้องไปเจรจากับรายใหญ่ก็มีอำนาจต่อรองน้อยกว่าดังนั้นถ้าจะสนับสนุนให้เกิด MVNO กสทช.ก็ต้องเข้าไปดูเรื่องอำนาจต่อรองระหว่างบริษัทเหล่านี้เวลาต้องเจรจากับรายใหญ่เพื่อให้ MVNO เกิดขึ้นได้จริง
อ่านรายละเอียดที่เว็บไซต์ประชาไท https://prachatai.com/journal/2021/11/96101
